加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場，對《招標(biāo)投標(biāo)法》修訂以及地方招標(biāo)投標(biāo)立法的理念和內(nèi)容提出了新的更高要求。本文通過對某地區(qū)招標(biāo)投標(biāo)地方立法及實施中存在的問題進(jìn)行分析，提出統(tǒng)一大市場背景下完善招標(biāo)投標(biāo)地方立法的建議。

一、省級招標(biāo)投標(biāo)地方立法的現(xiàn)狀

  《招標(biāo)投標(biāo)法》是規(guī)范地方招標(biāo)投標(biāo)活動的重要立法依據(jù)。在此基礎(chǔ)上，各省級人民代表大會相繼頒布了招標(biāo)投標(biāo)法實施辦法或?qū)嵤l例，這些法規(guī)的發(fā)布實施對于規(guī)范地方招標(biāo)投標(biāo)活動發(fā)揮了重要作用。但是，隨著“放管服”改革的深入，國家對《招標(biāo)投標(biāo)法》等配套法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件進(jìn)行了一系列修正和修訂，而有些地區(qū)的招標(biāo)投標(biāo)法實施辦法或?qū)嵤l例并未進(jìn)行過相應(yīng)的修正或修訂，其內(nèi)容已不能適應(yīng)復(fù)雜多變的招標(biāo)投標(biāo)實踐活動。

二、招標(biāo)投標(biāo)地方法規(guī)實施中存在的問題

  通過梳理某地區(qū)招標(biāo)投標(biāo)法規(guī)及其實施情況，發(fā)現(xiàn)其存在如下問題。

  （一）強(qiáng)制招標(biāo)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)與國家立法規(guī)范及趨勢不相適應(yīng)

  較早制定的省級招標(biāo)投標(biāo)地方法規(guī)中對強(qiáng)制招標(biāo)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)規(guī)定，與國家相關(guān)法規(guī)存在較大差別。主要表現(xiàn)在：國家對依法必須進(jìn)行招標(biāo)的大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會公共利益、公眾安全的項目范圍規(guī)定較窄，而該地方法規(guī)的標(biāo)準(zhǔn)較為寬泛；對“使用國有資金投資或者國家融資的項目”標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定不明確；關(guān)于必須招標(biāo)項目的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定較為復(fù)雜且與國家規(guī)定存在沖突。

  （二）未能妥善處理好政府管理與市場競爭之間的平衡關(guān)系

  地方政府行政管理的重心尚未實現(xiàn)從事前審批核準(zhǔn)向事中事后監(jiān)管的轉(zhuǎn)變，未能充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，在招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管中過于強(qiáng)調(diào)行政監(jiān)管意識，弱化甚至未能發(fā)揮政府服務(wù)功能，從而使制度性交易成本居高不下。主要表現(xiàn)在：部分行政主管部門強(qiáng)制要求非國有資金投資項目必須在限定的交易中心（平臺）交易；要求建設(shè)單位向行政主管部門提供立項和規(guī)劃批復(fù)手續(xù)、資金到位證明、發(fā)包申請備案、施工合同備案等無法律依據(jù)的相關(guān)材料，這實際侵害了社會資本投資項目建設(shè)單位享有的發(fā)包自主權(quán)，不利于營造公平、公正和充分競爭的市場營商環(huán)境。

  （三）省域內(nèi)各類公共資源交易中心（平臺）未徹底進(jìn)行整合

  早在2015年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺工作方案的通知》（國辦發(fā)〔2015〕63號）就要求整合分散設(shè)立的工程建設(shè)項目招標(biāo)投標(biāo)等各類交易平臺，積極有序推進(jìn)公共資源交易納入統(tǒng)一平臺體系。然而，從調(diào)研所獲得的信息來看，該地的公共資源交易中心（平臺）建設(shè)和整合工作還沒有完全落實到位，存在公共資源交易中心（平臺）場所功能不全，不能滿足電子化開標(biāo)、評標(biāo)、監(jiān)督需要的情形以及交易平臺與省級電子招標(biāo)投標(biāo)公共服務(wù)平臺及“中國招標(biāo)投標(biāo)公共服務(wù)平臺”對接不暢、依法必須招標(biāo)的項目未能在公共資源交易中心（平臺）進(jìn)行交易等問題。

  （四）招標(biāo)投標(biāo)活動中仍設(shè)置不合理不合法的投標(biāo)條件

  調(diào)研中，正在進(jìn)行的招標(biāo)投標(biāo)活動仍普遍存在招標(biāo)人設(shè)置“投標(biāo)報名”環(huán)節(jié)和報名期限，強(qiáng)制要求投標(biāo)人提供營業(yè)執(zhí)照、資格證、項目經(jīng)理證、企業(yè)業(yè)績、當(dāng)?shù)刈缘怯浳募Y料等或者在開標(biāo)、評標(biāo)環(huán)節(jié)要求投標(biāo)人提供營業(yè)執(zhí)照、資格證等材料原件的情況，違反了《招標(biāo)投標(biāo)法》關(guān)于“依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項目，其招標(biāo)投標(biāo)活動不受地區(qū)或者部門的限制”的規(guī)定。

  （五）招標(biāo)投標(biāo)地方立法與推行工程總承包模式不相適應(yīng)

  隨著《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)工程總承包發(fā)展的若干意見》（建市〔2016〕93號）等加快推行工程總承包模式的相關(guān)規(guī)定出臺，地方立法中亟需完善與工程總承包相關(guān)的招標(biāo)投標(biāo)制度，比如“除以暫估價形式包括在工程總承包范圍內(nèi)且依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項目外，工程總承包單位可以直接發(fā)包總承包合同中涵蓋的其他專業(yè)業(yè)務(wù)”，而較早制定的地方性立法中對此并無明確。

  此外，由于該地區(qū)地方法規(guī)的制定時間較早，還存在諸如實現(xiàn)招標(biāo)投標(biāo)交易全過程電子化及推行網(wǎng)上異地評標(biāo)進(jìn)展緩慢、簡化招標(biāo)投標(biāo)程序不力等問題，與國家招標(biāo)投標(biāo)立法制度及建設(shè)統(tǒng)一大市場等新要求不相適應(yīng)。

三、完善招標(biāo)投標(biāo)地方立法規(guī)范的建議

  通過系統(tǒng)查閱大量的法規(guī)及規(guī)范性文件，結(jié)合招標(biāo)投標(biāo)活動實踐及調(diào)研情況，筆者提出以下思考和建議。

  （一）回歸本源，堅持程序法立法原則，進(jìn)一步完善程序設(shè)計

  應(yīng)基于“通過招標(biāo)投標(biāo)締約過程促進(jìn)履約順利開展和締約方訴求良好實現(xiàn)”這一立法理念，依托市場制度環(huán)境，給予締約方更大自主權(quán)，釋放交易行為自由空間，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。因此，招標(biāo)投標(biāo)地方立法一方面要以規(guī)定主體的權(quán)利義務(wù)、職權(quán)職責(zé)為主要內(nèi)容，另一方面也需用大量篇幅規(guī)定如何通過正當(dāng)流程保證權(quán)利和職權(quán)得以實現(xiàn)或行使，義務(wù)和責(zé)任得以履行。

  （二）突出依法行政，適當(dāng)減少行政直接干預(yù)，充分實現(xiàn)行政管理與市場監(jiān)督的統(tǒng)一

  加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場背景下，針對地方政府過多行政干預(yù)招標(biāo)投標(biāo)活動的現(xiàn)狀，依法行政、規(guī)范行政監(jiān)督是重中之重。過度的政府監(jiān)管只能導(dǎo)致市場主體的職責(zé)被弱化，市場功能不能得到很好的落實，一定程度上制約了市場的活力。因此，招標(biāo)投標(biāo)地方立法應(yīng)順應(yīng)構(gòu)建統(tǒng)一大市場和“放管服”改革的趨勢，轉(zhuǎn)變政府工作職能，大力規(guī)范行政監(jiān)督，提高市場主體的職責(zé)意識，激發(fā)招標(biāo)投標(biāo)市場的活力，讓項目法人擁有更大的自主權(quán)和決策權(quán)。

  （三）大力推動和鼓勵全流程電子招標(biāo)投標(biāo)方式

  電子招標(biāo)投標(biāo)方式助推招標(biāo)投標(biāo)行業(yè)再上新臺階，但實踐中，招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域的電子化推行情況并不理想。招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)和其他第三方機(jī)構(gòu)對招標(biāo)投標(biāo)電子化的認(rèn)識不夠，受傳統(tǒng)觀念影響及網(wǎng)絡(luò)技術(shù)不過硬，往往使得電子招標(biāo)投標(biāo)浮于表面。新冠肺炎疫情為電子招標(biāo)投標(biāo)方式提供了發(fā)展機(jī)會，且電子招標(biāo)投標(biāo)方式可以打破地域壁壘，因而，地方立法應(yīng)予以積極回應(yīng)，將全流程電子招標(biāo)投標(biāo)納入立法中，成為縮短招標(biāo)周期的有力措施。

  （四）妥善處理好招標(biāo)投標(biāo)法律制度與政府采購法律制度的關(guān)系

  招標(biāo)投標(biāo)制度產(chǎn)生的最初目的是為解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的腐敗和公平競爭問題，而政府采購制度則是規(guī)范政府部門公共支出管理的重要手段。兩種法律制度存在立法初衷和所在領(lǐng)域、適用主體、盈利性質(zhì)、管理體制、政策導(dǎo)向、市場開放程度等多方面差異，導(dǎo)致兩法在實施中存在沖突，主要表現(xiàn)在政府采購工程招標(biāo)領(lǐng)域。對此，地方立法中應(yīng)明確政府采購工程項目應(yīng)適用招標(biāo)投標(biāo)制度相關(guān)規(guī)定，同時對于規(guī)避招標(biāo)投標(biāo)制度而選擇性適用政府采購法律制度的行為，由地方財政部門和發(fā)展改革部門協(xié)同解決。

  當(dāng)然，招標(biāo)投標(biāo)地方立法還需要在規(guī)范限制或排斥投標(biāo)人企業(yè)組織形式、所有制、規(guī)模等多個細(xì)節(jié)性問題上，遵循建設(shè)全國統(tǒng)一大市場相關(guān)文件精神要求，完善規(guī)范條款內(nèi)容，從而減少地方政府的過度干預(yù)，充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，推動招標(biāo)投標(biāo)活動完成從“拼價格”向“拼質(zhì)量”的轉(zhuǎn)變。

四、結(jié)語

  招標(biāo)投標(biāo)地方立法在理念上要順應(yīng)“放管服”改革重大舉措及建設(shè)全國統(tǒng)一大市場對開放、包容、公平、公開等市場制度規(guī)則的要求；在內(nèi)容上要遵循國家立法規(guī)范，充分發(fā)揮自主精神，因地制宜，合乎上位法又能適應(yīng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，從而為地方招標(biāo)投標(biāo)活動保駕護(hù)航。

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